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El camino irlandés a la prosperidad

Por José Carlos Rodríguez

Cortesía de La Ilustración Liberal.

Irlanda ha impreso su nombre en dos episodios notables de la historia económica: uno marcado por el desastre, el hambre y la sangría demográfica y el otro acompañado de un éxito resonante, que ha convertido a aquel país nada menos que en el sexto en renta per cápita del selecto club europeo.

El primer episodio ocupa la segunda mitad del siglo XIX, en el que la población de Irlanda se redujo en la mitad, principalmente por la emigración, en franca huida del hambre y la miseria. Irlanda fue entonces un claro ejemplo de los efectos perversos de un sistema que no se asienta en la propiedad bien definida y defendida, soporte de los intercambios que tejen el entramado de relaciones voluntarias que llamamos “mercado libre” y que dejan un poso, una pauta de buenos usos y costumbres que otorga a la sociedad las condiciones adecuadas para desarrollarse.

En la Irlanda de entonces, bajo control inglés, una serie de medidas administrativas contrarias al Common Law propiciaban o reforzaban los sucesivos expolios de tierras a manos de los protestantes, bien avenidos con Londres. Los nuevos terratenientes, no obstante, se resistían a vivir en sus terrenos. Tenían una relaciones muy malas con el labrador irlandés, y nunca llegaron a considerar que su título sobre las tierras fuera del todo seguro.

En esas condiciones, con desconfianzas mutuas, revueltas campesinas y propietarios a distancia, la propiedad nunca estuvo bien asentada. En consecuencia, no pudo servir de núcleo de ese orden de cooperación humana que es el mercado. Los propietarios querían hacer una explotación intensiva; no pensaban en el futuro, en el que quizás su título no valiera para nada. Por lo que se refiere a los trabajadores, el gran economista Nassau Senior observó que los irlandeses “trabajan duro en Gran Bretaña y en los Estados Unidos de América”, pero que en su propio país eran “indolentes”. El resultado de todo ello fue la Gran Hambruna, que diseminó a gran parte de ese pueblo por varios confines del mundo, si bien el destino principal fue Estados Unidos.

El episodio que vamos a seguir en este artículo es el perfecto contraejemplo. Lo que vemos en la Irlanda de hoy es el parcial abandono de alguna de las medidas intervencionistas más perniciosas, que habían dejado a la sociedad y la economía del país en un sumidero. Y cómo la parcial liberación de algunas de las ataduras al libre empeño económico ha resultado en un descollante éxito, que no ha dejado de llamar la atención mundial.

El lento camino a la integración comercial

El comienzo del siglo XX fue terrible para el liberalismo, que cedía sin remisión ante nuevas corrientes socialistas y nacionalistas. Irlanda no fue una excepción, pero en su caso coincidió con el momento de su reconocimiento como Estado Libre, en 1922. Los independentistas eran claramente proteccionistas. Identificaban a su tradicional enemigo, Gran Bretaña, con el librecambio, y a éste con el hambre que había diezmado la población, hasta dejarla en tres millones de almas. Si a ello sumamos la tendencia histórica del momento, parece que el proteccionismo fue entonces la única opción que se podía considerar.

Irlanda rompería los lazos con sus opresores y demostraría en la economía la misma independencia y autosuficiencia que en la política. Se fijaron aranceles muy altos y se esperó a que el pueblo irlandés resurgiera, recuperando su posición en la historia. Se prohibió el control extranjero de numerosas industrias, y, en muchas de ellas, incluso el de los empresarios irlandeses; por ejemplo, en el comercio marítimo o en la producción de energía eléctrica, que se nacionalizaron y cayeron en manos del nuevo Estado. Más que nunca, Irlanda era una isla. Los resultados esperados nunca llegaron, y los irlandeses continuaban emigrando, votando “con los pies” en contra de la política económica de su país. Nada de ello impidió que el proteccionismo continuara hasta la década de los 50.

El fracaso era demasiado persistente como para no ser tenido en cuenta: la economía languidecía, con pequeñas empresas nacionales orientadas hacia el minúsculo mercado local. Entonces se empezó a ver con otros ojos la inversión extranjera. En 1956 se decretó que las inversiones orientadas a la exportación quedaran libres de impuestos durante quince años, y ocho años después se volvió a autorizar a los extranjeros la posesión de compañías irlandesas. Pero los aranceles frenaban la importación de los bienes de capital necesarios para las nuevas industrias, de modo que se fue haciendo cada vez más evidente que la Administración debería comenzar a bajarlos, y así se hizo. De forma progresiva se fueron instalando empresas multinacionales muy tecnificadas y dinámicas, orientadas a la venta al mercado mundial; el resto de la economía era incapaz de competir internacionalmente, y la situación económica general siguió estando ahogada por las regulaciones, el proteccionismo superviviente y el peso del Estado.

La apertura a la economía internacional se completó con el Acuerdo Anglo-Irlandés de Libre Comercio (1965) y el ingreso en la Comunidad Económica Europea (1973). Este último paso sería muy importante, pues forzaría a una nueva apertura y al respeto de ciertas normas características de la economía de mercado. Esta progresiva apertura al comercio internacional permitió un crecimiento notable (un 4% de 1961 a 1970), pero era incapaz de crear empleo.

Crisis y reforma

Y es que aún quedaban muchos conceptos por abandonar. Irlanda seguía la tendencia del momento, que apostaba por el Estado como instrumento clave para un desarrollo económico ordenado. El gasto público no dejó de crecer, y con él la deuda, que en 1979 era del 70% del PIB y que puntualmente llegó a alcanzar el 160%. Ni que decir tiene que los inversores desconfiaban cada vez más de la situación financiera del país, y el nombre de Irlanda iba desapareciendo de las carpetas de inversión de las grandes empresas. En los primeros años 80 el déficit público rondaba el 12%, mal contra el que se quiso luchar elevando los impuestos sobre los irlandeses, lo que a su vez desincentivaba aún más el trabajo y la producción.

El Estado estaba en quiebra, el modelo económico había agotado su pobre capacidad de crear riqueza y se destruía empleo. Por cada 100 trabajos de 1979 se mantenían 95 en 1986, año en que la tasa de desempleo alcanzó el 17%. De nuevo volvía la emigración como solución a la pobreza nacional, que en 1989 alcanzaba a 12 de cada 1.000 habitantes (400.000). El fracaso era evidente. Se había probado casi de todo y nada daba resultado.

Pero los irlandeses, conscientes de su propia situación, estaban maduros para tomar las medidas necesarias. Las crisis económicas pueden ser propicias para las reformas liberales, si las circunstancias son favorables. Ocurrió una década antes en la vecina Gran Bretaña, con el primer Gobierno de Margaret Thatcher, así como en Estados Unidos tras la llegada de Ronald Reagan al poder, en 1981. A finales de los 80 otro país anglosajón, éste en los antípodas, Nueva Zelanda, había llegado a otra crisis económica e institucional que llevó al Gobierno laborista a hacer una profunda reforma de signo liberal, coronada con un rotundo éxito. Irlanda haría exactamente lo mismo.

En 1987 fue elegido un nuevo Gobierno, con el mandato acabar con la evidente crisis. Pese a gobernar en minoría, Charles Haughey, en su vuelta a la presidencia, logró implantar medidas impopulares pero respaldadas por el evidente éxito de la política de Thatcher en Gran Bretaña. Es entonces cuando cambia el sistema fiscal, caracterizado, como muchos otros, por los altos tipos impositivos y falto de incentivos para la exportación. El tipo máximo para personas físicas era del 58%, y para las empresas nada menos que del 50%. Además de confiscatorio e injusto era claramente ineficaz, pues casi exigía a los contribuyentes que ocultasen sus rentas al fisco, una práctica muy generalizada. El nuevo Gobierno decretó una amnistía fiscal previa a sus reformas, por la que daba a los renuentes seis meses para poner en claro sus cuentas, sin penalizaciones y sin exigencia del pago de intereses.

Impuestos, apertura y desregulación

Se introducen entonces tres regímenes especiales: 1) el International Financial Services Centre, aplicable a las empresas situadas en la Customs House Docks Area de Dublín; 2) la Shannon Free Airport Zone, aplicable a empresas radicadas en una zona definida alrededor del aeropuerto de Shannon, y 3) el Régimen Especial para la Fabricación de Bienes, aplicable en todo el territorio irlandés, si bien el concepto de “fabricación” ha tenido que irse definiendo con el tiempo, por medio de la doctrina administrativa y la jurisprudencia. Estos tres regímenes se caracterizan por un tipo reducido del 10% en el Impuesto de Sociedades sobre las rentas derivadas de ciertas operaciones. A ello se sumaba la libertad de amortización para plantas fabriles, instalaciones, maquinaria y edificios, y el que los arrendatarios de los edificios tuvieran además la posibilidad de deducirse el 200% del alquiler.

Todos ellos se mostraron muy eficaces en la atracción de inversiones foráneas, pero la Unión Europea los calificó de “perniciosos”, y de hecho forzó a Irlanda a llegar a un acuerdo con Bruselas para ponerles fin. Los dos primeros dejaron de existir el año pasado, y el tercero lo hará en 2010. Pero el buen ejemplo local y sectorial de estos tres regímenes especiales llevó a los responsables irlandeses a darse cuenta de que el camino a la prosperidad venía de favorecer la llegada de capital extranjero, con bajos tipos impositivos y bajos aranceles, a la importación y a la exportación, que permitieran a las empresas de fuera utilizar Irlanda como base para el resto del mundo.

Por ello, a comienzos de los 90 Irlanda acordó con la UE sustituir en 1998 los regímenes especiales por un sistema fiscal general, que en 2003 rebajó el tipo máximo al 12,5%. Incluía la deducción de los impuestos pagados en el extranjero, para eliminar la doble imposición, por un método de imputación ordinaria con el límite del impuesto sobre sociedades que correspondería pagar en Irlanda.

Las ganancias patrimoniales de activos afectos a la realización de determinadas actividades tributan al 20%, y el resto de ganancias patrimoniales al 25. Este modelo se ha mejorado en 2004, con un sistema de exención de ganancias patrimoniales obtenidas en la transmisión de participaciones en sociedades extranjeras con actividad empresarial. Además, no están sujetos a las normas de transparencia fiscal internacional.

Por otro lado, desde la segunda mitad de los 80 se hizo un decidido esfuerzo para controlar la pesada deuda pública. La diferencia respecto a otros intentos anteriores fue el camino elegido: el recorte en los gastos, no la subida de unos impuestos que, precisamente, se estaban reduciendo en los tres regímenes especiales. Los ingresos no hicieron más que crecer. Todo ello permitió rebajar la deuda pública del 160 al 40% en 1999. Los tipos de interés acompañaron a la deuda en su caída, y el efecto crowding out (anglicismo que se utiliza para designar el acaparamiento por parte del Estado de los medios que de otro modo utilizaría la sociedad) era cada vez menor. Se cerraron varias oficinas y departamentos públicos, se destruyeron numerosos puestos de trabajo al servicio del Estado y se cancelaron numerosos programas de gasto. Los irlandeses tenían más medios en sus manos que antes, y hacían de su dinero un uso económico más racional que el que hace el Estado.

Si bien se ha destacado de la exitosa experiencia irlandesa su apertura al exterior y su reforma fiscal, la reducción del gasto público no puede ser el último elemento en contribuir al resurgimiento económico del país. La práctica totalidad del empleo generado a partir de 1993 pertenece al sector privado. La incapacidad de la economía irlandesa de generar empleo había concluido.

Este cambio de orientación hacia una mayor confianza en la sociedad no se limitó al aspecto fiscal o a la apertura al comercio mundial. También se inició una progresiva política de desregulación que ha sido muy beneficiosa para los irlandeses. Se liberalizó el mercado aéreo, lo que permitió una caída de tarifas que dio alas al turismo local; se relajó el monopolio estatal en el mercado de telecomunicaciones y se obviaron algunas normas especialmente dañinas: ahora es una de las áreas de la economía nacional que más riqueza y trabajo crean. Además, según apunta el Economist Intelligence Unit, “los acuerdos contractuales son seguros, y tanto el Poder Judicial como la Administración Pública son altamente eficientes”. Una seguridad jurídica que da confianza a los inversores. No olvidemos las palabras de John Keynes: “No hay nada más tímido que un millón de dólares”. También se ha desregulado el sector financiero, lo que, unido a la entrada en el euro, en 1999, le ha otorgado una confianza y una efectividad notables. El Departamento de Estado norteamericano ha observado que “el crédito se adjudica según las condiciones del mercado y no hay discriminación entre las compañías irlandesas y las extranjeras (…) El sistema bancario en Irlanda es sólido”.

Se ha dicho que Irlanda ha basado su prosperidad, en buena medida, en las ayudas de la Unión Europea. Éstas fueron incrementándose a lo largo de los 80, hasta alcanzar un máximo del 6,2% del PIB en 1991; desde entonces han caído sustancialmente. Irlanda puede haber sido la nación que más fondos europeos per cápita ha recibido, favorecida por su pobreza inicial y su reducido tamaño. Pero también han sido importantes en Grecia, Portugal y España, que han obtenido resultados económicos que en absoluto se pueden comparar con los de aquélla. Entre 1990 y 2000 la tasa media de crecimiento en Irlanda fue del 7,1%, mientras que en los mismos años Portugal lo hizo un 2,6%, España un 2,5 y Grecia un 2,2. Debemos rechazar, por tanto, la idea de que son los fondos europeos, más que el radical cambio de política económica, lo que ha permitido a Irlanda estar donde está.

Sirva de muestra cómo ha evolucionado el país en los dos índices que intentan aproximarse a una medida de la libertad económica: el elaborado por la Heritage Foundation y el Wall Street Journal y el de los institutos Cato y Fraser. El primero, que otorga cinco puntos al país económicamente más reprimido y uno al idealmente más libre, daba 2,20 a Irlanda en 1995 y 1,58 en su última edición (2006), lo que le convierte en el tercer país más libre del mundo por lo que al empeño económico se refiere. El otro índice, que puntúa de cero a diez (a más libertad, más puntuación), otorgaba a Irlanda 6,2 puntos en 1980 y 7,9 en 2003. Para los institutos Cato y Fraser es la octava economía más libre. En esa transformación reside el éxito de Irlanda.

La inversión extranjera

Ya hemos visto cómo Irlanda fue pasando del ideal autárquico a una progresiva apertura al exterior. Si en un momento dado los inversores dejaron de confiar en el país fue por su lamentable situación financiera y los altos tipos impositivos. Con las sucesivas reformas, la inversión foránea volvió a confiar en la economía irlandesa. La creación de las tres áreas fiscales especiales no supuso una avalancha inmediata de inversión extranjera (FDI, por sus siglas en inglés). Los inversores necesitan saber que los bajos tipos impositivos se mantendrán en el futuro, y con la Unión Europea intentando acabar con el sistema irlandés muchos mostraban aún sus dudas. Pero antes incluso de que Irlanda llegara a un acuerdo con la UE, en 1998, la confianza en la decisión de la Administración de mantener bajos los tipos a largo plazo fue alentando la FDI. Si en 1997 el capital foráneo, principalmente estadounidense, invertía 2.710 millones de dólares, un año más tarde eran ya 8.860, 18.200 en 1999 y 25.780 en 2000. La inversión extranjera crea casi la mitad del empleo en Irlanda, aporta tres de cada cuatro euros de la producción industrial y cuatro de cada cinco de las exportaciones.

Para hacerse una idea de la medida de la transformación de la economía irlandesa, valga decir que durante la década de los 60 el empleo se mantuvo estable, en los 70 se creó un 1%, en la siguiente incluso se destruyó, pero de 1991 a 1995 el signo volvió a cambiar, con un aumento del 2%, y del 4,3 entre 1996 y 2000. Entre 1993 y 1999 la fuerza laboral aumentó un 35%, y la tasa de desempleo cayó del 16 al 6%. El PIB per cápita de Irlanda en 1970, en paridad del poder de compra (Estados Unidos = 100), era de 41,9, inferior al de España (47,8). Nuestro país alcanzó los 57,5 puntos en 2000; los irlandeses, 81,7…

El signo de la migración volvió a cambiar: en 1995 se dejó de producir emigración neta, y desde el año siguiente el problema de Irlanda ha sido el opuesto al que estaba acostumbrada: muchos vuelven a casa, y llegan no pocos extranjeros. El PIB ha crecido en los 90 un 7,1% anual de media, y un 5,1 entre 2000 y 2004. El PIB per capita (en dólares actuales) se situó en 34.310 dólares en 2004, por encima de los 33.630 de Gran Bretaña y de los poco más de 30.000 de Francia o Alemania.

Conclusión

Cuando la producción empezó a acelerarse, muchos no se lo creían. “Economía suflé”, la llamaban, o “recuperación sin empleo”, porque en este rubro se tardó en mejorar. Pero cuando comenzó a hacerlo desaparecieron los comentarios despectivos, y se acumulaban los que hablaban del nuevo “milagro económico”. En economía no hay milagros: si alguien utiliza esa expresión es porque no tiene explicación para los fenómenos que ocurren ante sus ojos. Pero la hay.

En primer lugar, el evidente fracaso del modelo que espera del Estado el desarrollo económico llevó a los responsables irlandeses a optar por un cambio de rumbo, más favorable a la iniciativa individual. Estas reformas no surgieron de la convicción íntima en la capacidad de la sociedad para gestionar sus asuntos, sino de la mera necesidad, del vértigo que producía el abismo económico que se avecinaba. Pero no cabe duda de que el éxito de Estados Unidos y Gran Bretaña debilitó muchas resistencias. Súmese a ello que, desde la concesión del Nobel a Hayek en 1974, por elegir una fecha, las ideas liberales sobre la economía comenzaron a tomar impulso, en coincidencia con el fracaso histórico del keynesianismo.

El Gobierno de 1987 pudo introducir unas reformas fiscales que ayudaron a aumentar la inversión extranjera. La irlandesa se incorporaba con total decisión a la economía mundial, con grandes empresas foráneas, principalmente estadounidenses, produciendo en suelo irlandés para la exportación. No olvidemos que Microsoft tiene allí su centro mundial para la distribución de sus productos. Esa integración económica ha forzado la desregulación de ciertos mercados, como el aéreo o el de las telecomunicaciones, con resultados más que notables.

Pero el éxito estaría lejos de ser completo si no fuera porque en Irlanda el Estado de Derecho está perfectamente asentado y los contratos privados no quedan en el aire, o al albur de los juegos políticos.

Se puede salir de la relativa pobreza en una sola generación. Eso es, precisamente, lo que ha hecho Irlanda.

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